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周汉华:在《法学研究》2014年秋季论坛上的总结发言

发布时间:2019/7/4 9:53:08        点击数量:4970

首先,我们今天从多学科多角度进行了“城市化和法治化”这样一个重大问题的讨论,法学相关的学科包括宪法,行政法,民法,刑法等不同的法律门类,另外还有社会学政治学等学科的学者参加,所以我们今天讨论涉及的主题非常广,研究的方法也很多元,有偏重理论的,有非常实证的。另外今天来开会的也都是非常年轻又活力的,使得我们在思想上没有太多的束缚,各种观念都能充分表达,虽然发言时间短了一些,但是文章,发言和观点都非常有创新性。城市化和法治化涉及的问题非常的多,我们能讨论的问题比如,从法治的角度如何来定位城市化,因为汉语总是有一个化字,我们在讨论当中也讲了很多的化,我们在汉语讲不清一个事情的时候都是用很多化,大而化之,最后的含义众说纷纭,未必能够有一致的看法,那么是不是从法治的角度定义城市化会有一个自己的视角呢?

当讲到城市化的时候,经济学界和管理部门的讨论是非常激烈的,最开始讨论城市化时中财办的经济学家曾经进行过非常精密的计算,城市化率每提高一个百分点,记得好像是大概能够拉动GDP消费两千亿元。这样,对于经济学家和管理者来说,城市化可以拉动消费,推动经济增长。也就是说,进城务工的人不能光让你挣钱,好要让你花钱。比如先把房子分给你,让你房改之后又收回来。这样,后来才出现了不同的声音,提出城市化不能只算经济账,首先应该是“人的城市化”。经济学界中最近华生和周其仁进行了激烈的争论,到底谁是人的城市化的发明者?两人对相关问题针锋相对。

一般情况下城市化是生产要素的聚合,实现生产要素最佳聚合后,能够提高劳动生产率,所以才能推动社会进步。再往前推进一步,城市化不光是生产要素的聚合,如同吴敬琏老师所说,城市化更是思想的碰撞或集聚,这是推动人类进步最大的动力。

那么,我们从法治的角度怎么定义城市化,我们自己其实是没有结论的。但是如果在建设部门那里,城市化就是城市规划区,不在这个规划区里面的就不是城市化,所以关于“化”字而引发的问题是很大的,但是我们法律人要对这个本质特征给出自己的定义。

第二,城市化带来的法治问题和过去是不是有所不同?其实我们前三十年的改革一直是农村问题,每年中央出台一号文件全是三农问题,但是这两年我们城市化率已经过了百分之五十,2018年要达到60%。所以后三十年,中央如果再出文件那就是关于城市问题了,我们面临的问题是,城市问题的实质究竟是什么?给我们法治带来的机遇和挑战究竟是什么?

第三,我想那就是城市化与法治化内在的关系到底在哪里的问题,我的理解就是城市化和乡村社会的重大区别就在于,城市化是一个陌生人社会,实现生产要素高速的流动,城市化必然是一个陌生人的社会,必然要求规则和法治。乡村社会是一个熟人社会,所以很难也不需要在乡村治理过程中出现那么多规则,因为成本很高,而且与我们的文化不相适应。当你到了一个陌生人社会的时候,显然法治就是必须的,如果说前三十年的一号文件解决的是三农问题,那么法治是没什么希望的,城市化的时代必须按照法治来推进。

第四,套用邓小平的一句话,是不是可以提出,让一部分城市先法治起来?因为城市化是法治的内驱动,这个问题还涉及到城镇化还是城市化的问题,中央文件用的是“城镇化”,而我们学者探讨的是“城市化”,十七大的文件里讲到“五化并举”,里面也提到城镇化,十八大里讲到“四化”,去掉一化,但是也叫城镇化,镇和市虽然只是一字之差,却存在很大的差别。在西欧法制史上,城市的出现具有重要的制度意义市就是marketing,就是平等、交换和多元,城市特许状是现代宪法的萌芽。相反,在我们国家,城郭一直是堡垒、房子,有围起来的意思。我们的老祖宗说的是“三里为城、七里为郭”,“筑城以卫君,造廓以守民”,根本不同于西方的城市。这是历史上的分野,引人思考。

第五,当代中国还存在一个半城市化的概念,根源在于二元社会结构以及城乡分治的管理理念。中国的半城市化现象对中国法治路径的实现到底又有什么影响?我们现在是一只脚跨进了城市化,城市人口已经过了百分之五十,像北京上海这样的城市已经超过了先进城市化的指标,但即使像北京上海杭州这样的城市也只是半城市化,即一只脚踏进城市,另一只脚还在农村,大约15%左右的城市劳动者并不具有城市户籍。这种半城市化对中国政治经济法律构成了很大的挑战,关键问题是怎么真正实现完整意义上的城市化。

第六,中国城市治理的模式传统与法治化之间的关系究竟是什么。

第七,中国城市化与法治化面临的核心问题究竟是什么,究竟是周其仁和华生讨论的土地问题,小产权房问题,还是身份问题?其实,这些归根结底都是生产要素问题,因为户籍制度改革无非就是使得劳动力真正的成为完全自主的生产要素。要么就是一个更核心的城市治理体系的问题。

第八,城市化视角下中央和地方的关系。十八届三中全会明确提出来给更多较大的市,要赋予地方立法权,在十八届三中全会之前,我参加中国金融40人论坛的一个改革课题,当时我们也在讨论,比如把城市进行行政化的划分,有的城市有立法权,因为是省会市和较大的市,但另外的城市没有,那么这种结构是否合理,是否符合法理,要如何下放?是否还要继续保留城市的行政级别?

第九,在这种背景下,部门法学和法学理论怎样融合,多学科怎样融合,虽然大家来自不同的学科和背景,但面临的都是同样的问题。

最后,法学研究的方法怎样适应法治化发展的大趋势,如果城市化必然要求法治化,那么给法学带来了前所未有的发展机会,城市化原来是五化之一,现在成为四化之一,是中国未来的重大问题。目前我们面临着四个层面问题的挑战,即城市建设、城市运营、城市管理和城市治理。这四个层面的问题是叠加到一起的,每个层面都有棘手的问题要解决,我们今天谈到规划,房屋征收,其实都只是在城市建设环节,我们讨论的城管问题,环境问题也许以后还会讨论到反恐和防暴问题或者城市流行病传播,这些就是城市管理的问题。今天我们讨论不多的是关于城市运营的问题,其实中央更加关注的是怎样真正把发债权下放给城市政府,但是又要求城市政府自己加以控制,避免以土地来经营城市,或者埋下大量隐性债务的隐患。我们今天讨论很少的也有城市治理问题,在城市治理上我们必然会涉及到公众参与和基层自治,以及新社区的形式等等,每个层面的问题叠加,并且每个层面的问题又有不同的要求,其本身又是相互矛盾的,解决一个层面问题的药方,却和另一个层面问题的答案截然相反,就像吃药而产生的副作用的问题。我们这几个问题是相互排斥的,万事开头难,所以这都是“化”的过程当中的难题。今天的有些讨论存在不成熟的地方,我们下次可以改进讨论的方式,比如同样的论坛可以围绕核心问题讨论,大家围绕几个核心问题聚焦,比如对今天的主题可以讨论土地增值收益怎么分配,规划的体制怎么搭建,规划的标准如何采纳,诸如此类更加具体的题目,同时我们可以把经济学家也纳入进来,也可以纳入政府机关的人,或者法院的相关人士来进行更加多元的探讨和交锋。

【根据录音整理,未经本人审阅】